Öffentlich-rechtliches Demokratiedefizit

In einem Beitrag für seinen Blog print-wuergt.de unter dem Titel „Die Partei, die Partei, die ist immer schlecht“ spricht sich Michalis Pantelouris gegen die öffentliche, vor allem kritische Debatte rund um die vom ZDF-Verwaltungsrat beschlossene Entlassung des Chefredakteurs Nikolaus Brender aus:

„Nun geht ein Aufschrei durch die Republik, der wirkt, als wäre die Demokratie in Gefahr, wegen des unerträglichen Hineinregierens der Parteien oder gar der Regierungen in die Öffentlich-Rechtlichen Sender. […]Ein großer Teil der Kritik ist allerdings geradewegs undemokratisch.“

Der Beitrag greift leider viel zu kurz und enthält auch schlichte Halbwahrheiten. Er verdreht die Positionen der Argumente und Handlungen, denen entweder das Label „demokratisch“ oder „undemokratisch“ zukommt. Er lässt historische, juristische und medientheoretische Bedenken gegen die aktuelle Regelung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks außer Betracht. Er lässt sich aber auch als Beispiel für weit verbreitete Missverständnisse in Bezug auf unabhängigen Journalismus, Parteiendemokratie und Proporze lesen.

Pantelouris schreibt:

„Der Vorwurf lautet, “die Parteien” würden sich in den Öffentlich-Rechtlichen Rundfunk einmischen und nur nach Proporz entscheiden. Und die Antwort darauf lautet natürlich: Ja, genau. So ist das System gedacht. In einer Demokratie bündeln die verschiedenen Lager ihre Ideen in Parteien, die werden gewählt und in der Regel entscheidet die Mehrheit. Da, wo es um Dinge geht, die nicht von einer Regierung direkt entschieden werden können sollen (wie der Erste Journalist in einem Öffentlich-Rechtlichen Sender), sorgt der Proporz dafür, dass eben nicht eine Regierung allein entscheidet, sondern die Minderheitsparteien ihren Anteil an Mitbestimmung haben. Parteienproporz ist ein Mittel der Demokratie.“

Artikel 21 des Grundgesetzes sichert den politischen Parteien das Recht und die Aufgabe zu, „an der Willensbildung des Volkes mitzuwirken“. Dass sich dieses Recht seit Beginn der Bundesrepublik auch auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten erstreckte, und so mit dem Verfassungsgrundsatz der Unabhängigkeit der Medien kollidierte, wurde immer schon von Medien- und Verfassungsrechtlern kritisiert. Aus gutem Grund. Demokratische Parteien sind nach diesem Grundgesetz-Artikel dazu aufgerufen, durch parteiinterne Beschlussfindung, durch Präsentation von Parteiprogrammen, durch quotengeregelte Wahlwerbung etc., ihren Teil dazu beizutragen, dass die Bevölkerung von einem ausreichend großen Angebot an kontroversen Stimmen aus dem gesamten Spektrum der öffentlichen Debatte Gebrauch machen kann, insbesondere wenn sie zur Wahl aufgerufen ist. Dieser Beitrag der Parteien ist aber nur ein Teilaspekt der „Willensbildung des Volkes“, und muss getrennt vom Angebot an unabhängiger journalistischer Information stehen. Nicht umsonst wird bei Wahlwerbespots auf die ausschließliche Verantwortung der werbenden Parteien hingewiesen.

Die Parteien, und Pantelouris offenbar als ihr Anwalt, rechtfertigen ihren Einfluss bei den öffentlich-rechtlichen Medienanstalten durch ihre demokratische Legitimation: Sie seien gewählt worden und nähmen dadurch ihr Recht wahr, auf die Belange dieser Medien im Rahmen des Grundversorgungsauftrags (und nur in diesem Rahmen) Einfluss zu nehmen. Dagegen gibt es gewichtige Einwände:

Erstens wurde der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg von den Alliierten zum Zweck anfangs der Umerziehung, dann der Demokratisierung, eingeführt. Durch die folgende Beteiligung der demokratischen Parteien an deren Aufsicht sollte dieser Auftrag sicher gestellt werden. Ein verfassungsmäßiges Recht der Parteien dazu besteht nicht. Es handelt sich um Gewohnheitsrecht, das durch Richterrecht des Bundesverfassungsgerichts in bislang 13 Rundfunk-Urteilen unterfüttert wurde. Im letzten Urteil von 2008 heißt es: „Dem Gesetzgeber steht es frei, Parteien die unmittelbare oder mittelbare Beteiligung an Rundfunkunternehmen insoweit zu untersagen, als sie dadurch bestimmenden Einfluss auf die Programmgestaltung oder die Programminhalte nehmen können.“ Aus dem Grundgesetz wurde von Verfassungsrechtlern eine notwendig zu beachtende „Staatsferne“ der Öffentlich-Rechtlichen abgeleitet.

Diese Staatsferne ist aber nicht gegeben. Vielmehr handelt es sich um ein klassisches do ut des: Die öffentlich-rechtlichen Sender nehmen Geld für ihre Leistungen über eine Steuer (Rundfunkgebühren), deren Höhe sie entscheidend selbst mit bestimmen können. Im Gegenzug überlassen sie den Politikern Macht über Personalfragen und Einfluss auf die Programmgestaltung. Eine Hand wäscht die andere, es handelt sich praktisch um eine fein abgestimmte Symbiose. Der Gebührenzahler und sein Recht auf unabhängige Information kommt in diesem Schema gar nicht mehr vor. Die Staatsferne der Sender und ihrer Aufsichtsräte ist schon dadurch nicht gegeben, dass im Verhältnis viel zu viele Politiker oder deren Mittelsmänner in den Gremien sitzen. Die Zivilgesellschaft kommt gar nicht vor, wie von Robin Meyer-Lucht richtig bemerkt. Viel spricht daher dafür, dass das Bundesverfassungsgericht – sollte es durch eine der berechtigten Parteien (ein Ministerpräsident, der ZDF-Intendant, ein Drittel der Bundestagsabgeordneten) dazu angerufen werden – das aktuelle System in der Luft zerreißen muss.

Wie überholt die historische Situation heute ist, lässt sich allein daran sehen, dass aus Gründen der Struktur der deutschen Nachkriegs-Parteienlandschaft nur die beiden großen Parteien von Union und SPD mit diesem Auftrag betraut wurden. Die demokratische Legitimation der politischen Parteien ist aber ad absurdum geführt, wenn nur zwei (+CSU, Bayrischer Rundfunk) der im Bundestag vertretenen fünf (bzw. sechs) Parteien über die Rundfunkräte Einfluss nehmen können. Dies ist insbesondere insofern nicht hinnehmbar, als die ehemaligen großen Parteien stetig Stimmanteile an die kleinen verlieren, so dass heute (Stand Bundestagswahl 2009) Grüne und Linke zusammen ebenso groß sind wie die SPD, bzw. die FDP immerhin halb so groß ist wie die CDU. Würde die Gründung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf der Basis der heutigen Parteienlandschaft wiederholt, müssten selbstverständlich alle fünf bzw. sechs Parteien ihre Plätze in den Rundfunkräten bekommen. Die Proporzregelung in den Aufsichtsräten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist in ihrer derzeitigen Form zutiefst undemokratisch.

Außerdem ist zu beachten, dass die angebliche demokratische Legitimation der Parteien zur Kontrolle der Rundfunkanstalten erodiert, wenn die Nicht-Wähler-Zahlen steigen. Sie nehmen dann beispielsweise die „Vertretung“ von nur noch 50 Prozent aller wahlberechtigten Bundesbürger in den Rundfunkgremien wahr, obwohl der Auftrag, durch den sie sich legitimieren – eine Grundversorgung der Bevölkerung an unabhängigen journalistischen Informationen zu sichern – für alle Bürger gilt, und nicht an deren Ausübung des Wahlrechts gebunden sein kann. Deutschland ist kein Ein- oder Zweiparteienstaat und das breite Lagerdenken vom Beginn der Bundesrepublik ist inzwischen beinahe obsolet. Auch hier und aus diesem Grund müssten andere zivilgesellschaftliche Gruppierungen stärker an der Kontrolle beteiligt werden.

Undemokratisch ist also das aktuelle Verfahren und nicht die Kritik daran. Undemokratisch verhalten sich letztlich gerade die Einfluss ausübenden Politiker. Denn der gebührenfinanzierte öffentlich-rechtliche Rundfunk ist von der Idee her ein demokratisches Erfolgsmodell. Er erzeugt im besten – unabhängigen – Fall herausragende journalistische Qualität und bildet damit ein unverzichtbares Gegengewicht zu den privaten Sendern. Diese in den letzten Jahren tief im Fundament versteckten, aber jederzeit reaktivierbaren und ausbaufähigen positiven Seiten werden nun ausgerechnet von der Politik aufs Spiel gesetzt. Durch ihr Streben nach Einfluss bei den Sendern und ihre Verletzung des Staatsferne-Grundsatzes können sich die Privaten mit ihrer Kritik am Modell der Gebührenfinanzierung wieder ihr Mütchen kühlen. Am Ende droht gar eine Überprüfung und Abschaffung des Gebührenmodells vor dem Hintergrund des europäischen Vertragsrechts. Eine Zukunft nur noch mit Privatsendern? Die Herausforderung ist es, den gebührenfinanzierten Sendern wieder mehr Luft zum Atmen zu verschaffen und zu helfen, sie aus der tödlichen Umarmung der Politik zu befreien. Dazu ist eine verfassungsrechtliche Überprüfung des derzeitigen Aufsichtsmodells unbedingt erforderlich.

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3 Kommentare
  1. Moin aus Hamburg und vielen Dank für die ausführliche Auseinandersetzung auch mit meinem Text. Allerdings verstehe ich die Argumentation nur zum Teil. Natürlich ist die Zivilgesellschaft im ZDF-Verwaltungsrat abgebildet, unter anderem durch den Rektor der Bauhaus-Universität oder den Verleger Dieter Beuermann. Wie beschrieben werden sechs von 14 Plätzen durch Vertreter der Länder und des Bundes besetzt (in diesem Fall durch vier Ministerpräsidenten, einen ehemaligen MP (Stoiber) und einen Staatsminister, alle anderen Plätze dürfen nicht von Regierungs- oder Parlamentsmitgliedern besetzt sein. Man könnte sagen, die Zivilgesellschaft hat in dem Gremium eindeutig die Mehrheit. Dass alle vertretenen Personen irgendwie politisch oder gesellschaftlich engagiert sind und waren, viele davon auch in Parteien, ist doch wohl klar und versteht sich von selbst. Man könnte übrigens mit dem gleichen Argument, das hier angeführt wird, bemängeln, die Demokratie an sich wäre undemokratisch, denn wenn Parteien nicht zur Zivilgesellschaft gehören, dann kommt in unserer Regierung regelmäßig die Zivilgesellschaft nicht vor. Das ist doch albern.
    Und der zweite Teil des Arguments, dass nämlich die kleineren Parteien in diesem Verfahren nicht vorkommen, ist ja nur ein Plädoyer für eine Verfeinerung des Proporzsystems, insofern stützt es nur mein Argument. Da sehe ich praktische Schwierigkeiten, aber ich bin nicht prinzipiell dagegen.
    Es wird viel auf Parteien herumgehackt, und ich verstehe ja vieles von dem Misstrauen, aber es hat noch niemand ein besseres System vorgeschlagen, und der immanente Vorwurf, die Parteien wären quasi antidemokratisch, kann so nicht stehen bleiben. Ich bleibe dabei: Das System ist nicht perfekt, aber es funktioniert normalerweise recht gut. Roland Koch hat es verstanden, seine Macht hier falsch einzusetzen, das finde ich ja deutlich auch, aber so ist Demokratie: Bis zur nächsten Wahl statten wir unsere Vertreter mit Befugnissen aus, die sie auch falsch einsetzen können. Wenn das Verfassungsgericht das anders sieht, würde mich das schon aufgrund der Tatsache wundern, dass ja mit der ehemaligen Präsidentin des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes eine anerkannte Verfassungsrechtlerin offenbar keine grundlegenden Einwände gegen das System hat – sie sitzt nämlich im ZDF-Verwaltungsrat.

    • gespaltenerwesten sagte:

      Vielen Dank für deine Reaktion. Allerdings verstehe ich wiederum deine Argumentation nicht ganz.
      Dass in den Aufsichtsräten der öffentlich-rechtlichen Anstalten auch Vertreter der Zivilgesellschaft sitzen, bestreite ich doch nicht. Dass man in einer Demokratie mit dem Wählerwillen und so auch mit gewählten Parteien und Politikern leben muss, bestreite ich ebenso wenig. Nicht weniger selbstverständlich ist das Verhalten nicht nur von Roland Koch heuchlerisch, sondern auch jenes der SPD-Ministerpräsidenten.
      Es kann aber auch nicht bestritten werden, dass nicht nur die Ministerpräsidenten resp. Staatsminister im Verwaltungsrat von parteipolitischen Erwägungen geleitet sind. Auch die meisten „Vertreter der Zivilgesellschaft“ dort lassen sich den zwei Lagern zuordnen.
      Weiterhin kann man doch nicht einem Ministerpräsidenten alles durchgehen lassen, nur weil er gewählt wurde. Das finde ich albern und absurd. Auch gewählte Politiker können und müssen von verschiedenen Instanzen der Gesellschaft kontrolliert werden, die wichtigste Instanz ist das BVerfG. Parteien und Parteipolitiker tendieren dazu, sich staatliche Strukturen über das ihnen verbriefte Maß hinaus anzueignen und Pfründe zu okkupieren. Man vertiefe sich nur einmal in die Analysen eines Hans-Herbert von Arnims zu diesem „Komplex“.
      Dein Einwand mit der Präsidentin des Bayerischen Verfassungsgerichts finde ich ehrlich gesagt ein bisschen lustig, wo doch 35 prominente Verfassungsrechtler öffentlich gegen die Vorgänge beim ZDF protestiert haben, dezidiert die Rundfunkfreiheit und die Staatsferne des öffentlichen Rundfunks in Gefahr sehen (beides geregelt in GG Art. 5 Abs. 1) und den „Fall“ zum verfassungsrechtlichen Problem erklären. Sie sehen die Notwendigkeit einer Überprüfung durch das BVerfG, meiner Meinung nach zu Recht.

      Ich sehe anhand der vielen Kommentare in Blogs und anderen Medien und auch anhand deiner Reaktion, dass dieses Thema eine erhöhte Brisanz besitzt. Die Diskussion darüber finde ich äußerst begrüßenswert. Äußerst begrüßenswert fand ich übrigens auch den gestrigen Auftritt von Georg Schramm bei der ein bisschen verunglückten 3sat-Gala – vor versammelter Medien- und Politikelite…

      • mikis sagte:

        Aber dann lesen wir doch bitte noch einmal, was da alles tatsächlich gesagt und geschrieben wird: Der Appell der 35 Staatsrechtler war wichtig und richtig, und an die anderen, potenziell von Roland Koch beeinflussten Mitglieder des Verwaltungsrates gerichtet, sich von ihm nicht leiten zu lassen. Wir gehen ja hier alle wie selbstverständlich davon aus, dass Roland Koch ohne jedes Argument nur aufgrund seiner Macht in der CDU oder als Ministerpräsident sechs anderen Mitgliedern des ZDF-Verwaltungsrates vorschreiben kann, wie sie abstimmen sollen. Das allein ist denkbar, aber wir wissen es nicht sondern behaupten es nur. Aber welche Situation ist denn denkbar, in der kein Mitglied des Verwaltungsrates die Meinungsführerschaft übernehmen kann, in dem Mitglieder keinem „Lager“ zuzurechnen sind und in dem jeder nur seinem Gewissen verpflichtet die beste Entscheidung für die Fernsehzuschauer im Lande trifft. Wie soll diese Regelung aussehen? Die Antwort ist doch: Die Demokratie lebt davon, dass wir Menschen mit einer demokratischen Gesinnung in die leitenden Positionen wählen, sie dort aber kontrollieren und ggf. abwählen. Die Kontrolle findet in diesem Fall durch das garantierte Gegengewicht des anderen Lagers in dem Gremium statt. Das ist nicht perfekt, aber es hat bisher niemand ein besseres System vorgeschlagen, auch die 35 Staatsrechtler nicht. Sie appellieren, genau richtig, an die Gesinnung der Demokraten. Und sie formulieren selber, dass „dies einen praktischen Beleg dafür liefern [würde], dass die zum Teil geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegenüber der Zusammensetzung des Gremiums nicht unbegründet sind.“ Da steht nicht, dass die Unterzeichner den Rundfunkstaatsvertrag für nicht verfassungskonform halten.
        Ebenfalls zur Veranschaulichung: Artikel 5, Absatz 1 des GG. „Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.“ Da gehört tatsächlich die Staatsferne auch des ÖR dazu, aber das bedeutet doch nicht, dass der Staat nicht mitreden darf, wenn ein wichtiger Posten im ÖR besetzt wird. Das hätte ich gerne einmal hergeleitet.
        Und die Hysterie: Also bitte, dass natürlich jeder ein paar billige Punkte im Kampf um die Pressefreiheit machen will ist doch klar. Und die Kritik an Koch ja auch berechtigt. Aber guck bitte auch mal, wo diese Kämpfer für die Freiheit sind, wenn es gegen ihre Verlage um die Freiheit von Links im Internet im Zusammenhang mit dem Leistungsschutzrecht geht, da sind sie plötzlich ganz still.

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